return_links(2); ?>
  ОБЩЕСТВО И ВЛАСТЬ
  Дмитрий МЕДВЕДЕВ, Президент России
СКОЛКОВО – ЭТО НЕ ПРОСТО БРЕНД, ЭТО ИДЕОЛОГИЯ
  Владимир ПУТИН, Председатель Правительства РФ
ОБЕСПЕЧИТЬ ОБОРОНОСПОСОБНОСТЬ РОССИИ – ГЛАВНАЯ ЗАДАЧА
  Надежда СИНИКОВА, руководитель Рособоронпоставки
ОБОРОННЫЙ ЗАКАЗ: БАЛАНС ИНТЕРЕСОВ ЗАКАЗЧИКОВ И ИСПОЛНИТЕЛЕЙ
  Николай КУТЬИН, руководитель Ростехнадзора:
АТОМНЫЙ НАДЗОР В РОССИИ – САМЫЙ ТРЕБОВАТЕЛЬНЫЙ В МИРЕ
  БЕЗОПАСНОСТЬ
  Анатолий СЕРДЮКОВ, министр обороны РФ
СОЗДАНИЕ НОВОГО ОБЛИКА ВООРУЖЕННЫХ СИЛ
  Михаил ДМИТРИЕВ, директор ФСВТС России:
ТЕМАТИКА САЛОНА – ИСКЛЮЧИТЕЛЬНО АКТУАЛЬНА
  СИСТЕМЫ БЕЗОПАСНОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ
  Николай МАСЛЯЕВ, генеральный директор ОАО «КБАЛ им. Л.Н.Кошкина»
ПАТРОННАЯ ОТРАСЛЬ: КАК ВЕРНУТЬ КОНКУРЕНТОСПОСОБНОСТЬ?
  Юрий УРЛИЧИЧ, генеральный директор, генеральный конструктор ОАО «Российские космические системы», генеральный конструктор ГЛОНАСС
ГЛОНАСС – НОВЫЙ УРОВЕНЬ БЕЗОПАСНОСТИ, НОВЫЙ УРОВЕНЬ ЖИЗНИ
  ТЕХНОЛОГИЧЕСКИЙ ПРОРЫВ
  Юрий КОРОЛЕВ, генеральный директор, главный конструктор ОАО «НИИ космического приборостроения»
РАДИОМАЯКИ СИСТЕМЫ КОСПАС-САРСАТ – ГАРАНТ БЕЗОПАСНОСТИ
  ТЕХНОЛОГИИ
  БОЛЕЕ 1000 ИЗОБРЕТЕНИЙ НА ОДНОЙ ПЛОЩАДКЕ
  II ОБЩЕРОССИЙСКАЯ КОНФЕРЕНЦИЯ МОНОГОРОДА: СОВРЕМЕННЫЕ РЕШЕНИЯ
  ВТ XXI – 2011
  ГОСУДАРСТВО И НЕДРА
  ПРОФЕССИОНАЛЫ ВЫБИРАЮТ «ПТА-СИБИРЬ»
  ОБЩЕСТВО
  ГВОЗДЬ КОРРУПЦИИ, ИЛИ ВНИЗ ПО ЛЕСТНИЦЕ ОТ ИСТИНЫ К РЕЗУЛЬТАТУ
  ГРАЖДАНЕ РОССИИ УЖЕ НЕ ГРАЖДАНЕ?
  ВЕЛИКАЯ ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ВОЙНА: НАСТОЯЩЕЕ И БУДУЩЕЕ
  Я ПОМНЮ! Я ГОРЖУСЬ!
  ПАМЯТЬ НАРОДА ЖИВА
  ВТОРАЯ МИРОВАЯ В СОЗНАНИИ ПОКОЛЕНИЙ – ТРАНСФОРМАЦИЯ МНЕНИЙ
  ИМЕНА ВЕЛИКОЙ ПОБЕДЫ
  ТВОЙ БЛИЖНИЙ
  РОССИЯН ПОДЕЛЯТ НА «БРОДЯГ» И «БЕЗДОМНЫХ»
  КУЛЬТУРА
  У ЛУЧШИХ ДЕЛ ЗЕМНЫХ НЕБЕСНАЯ ОСНОВА
  ТАГАНРОГ – СТРАСБУРГ: ВЕСНА ПО АНТОНУ ПАВЛОВИЧУ



















НА ПОДСТУПАХ К ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ



Александр ПИСКУНОВ, аудитор Счетной палаты Российской Федерации

Неэффективность расходования бюджетных средств на закупку продукции, товаров и услуг в рамках госзаказа, исчисляемая сотнями миллиардов рублей, в последнее время оказалась в центре внимания высшего политического руководства страны.


Уходим от обмена

Проведенная Счетной палатой Российской Федерации по методике Всемирного банка и Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) оценка эффективности сложившейся системы закупок не превышает 0,7 при оценке практики закупок 0,4. То есть резерв в 1,5 раза больше достигнутого уровня реализации.

Приходит понимание, что государственные и муниципальные закупки – не самоцель, а инструмент проведения региональной и отраслевой политики. Они составляют в настоящее время от 30 до 50% расходов бюджетов развитых стран. А с учетом нарастания проблем, связанных с поддержанием имеющейся инфраструктуры и создания новой, в условиях дефицита инвестиций государственный заказ становится основным инструментом управления развитием. Именно в этом миссия госзакупок, а не в обеспечении конкуренции поставщиков и минимизации цены товаров, работ и услуг. Можно все необходимые компоненты закупить по минимальной цене, но общие затраты на проект, если он просто начат не с той операции, могут возрасти кратно, не говоря об эффективности управления портфелями контрактов.

Развитые страны уже ушли от экономики обмена, когда все сводится к простым сделкам, т.е. товар меняет своего собственника, к контрактной экономике. При этом производятся институирование и комплексная операционализация отношений покупателя и продавца в течение всего жизненного цикла контрактов. Мир давно понял, что вне проектной логики в принципе невозможна эффективная ценовая политика.

Цену можно считать из прошлых затрат или из будущих эффектов, но в любом случае при организации сложных заказов, а они составляют 80% государственных расходов, заказчик не просто вступает в диалог с поставщиком, он вправе оценивать сетевые графики жизненного цикла проекта с целью анализа критических путей его реализации. Это позволяет гарантировать реализацию заказа и контролировать текущие и общие затраты.

На уровне туземцев

В США, к примеру, заявки на сложные контракты не рассматриваются без предварительной оценки планов их реализации, а по особо сложным проектам – наличия у подрядчиков систем проектного управления. Понятно, что при таком подходе сразу высвечивается роль посредников, их количество или вклад в конечные эффекты. А мы имеем практику, когда посредники формируют значительную долю цены, иногда более 50%.

Так, за счет рассмотрения проектов и контрактов как единых объектов управления Пентагон планирует сэкономить 40 млрд. долл. на приобретении вооружения и перераспределить 100 млрд. долл. в течение пяти лет на закупку приоритетных образцов вооружения. Итого 60 млрд. долл. – столько, сколько мы тратим на закупку вооружения в год.

У нас пока сохраняются обратные тенденции. К примеру, предприятие производило ракетные двигатели и продавало их посреднику за 7 млн. долл., а тот поставлял их за рубеж за 14 млн. долл.

Все это происходит потому, что в нашей стране госзакупки методологически находятся на зачаточном уровне. Распыляя их «до гвоздя», мы рискуем уподобиться торговым операциям туземцев Полинезии, которые использовали для расчетов раковины каури одного размера. «Гвозди» можно купить по минимальной цене, но транзакционные затраты на то, чтобы из «гвоздей» сделать продукт, на порядки больше экономии на «гвоздях».

Сепаратизм как тормоз прогресса

Очевидно, что это используется в корпоративных и личных интересах заказчиков и причастных к делу лиц. И этот ведомственный и корпоративный сепаратизм не позволяет продвинуться вперед путем латания Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», который в результате многочисленных поправок уже далеко вышел за пределы концепции размещения заказов, под которую он разрабатывался.

В российском государственном оборонном заказе бюджетный рубль не виден уже на первом уровне кооперации, и, как следствие, мы имеем низкий уровень исполнения государственных программ вооружения. Выделение более 20 трлн. руб. на новую государственную программу вооружения и модернизацию ОПК создает риски неэффективного их использования.

При этом важнейшим моментом институционального проектирования, с нашей точки зрения, является отсутствие юридического статуса правовых публичных образований как юридических лиц. Российская Федерация, регионы и муниципалитеты пока не присутствуют в правовом поле как юридические лица, которые, в общем-то, и должны отражать правовые публичные обязательства власти по отношению к электорату и бизнесу.

Может быть, одно из важнейших достоинств Программы повышения эффективности бюджетных расходов, разработанной Минфином России, в том, что она поставила эту проблему ребром. Проблема ценообразования и контрактация связаны, в конце концов, с целевыми социально-экономическими эффектами, а совокупные эффекты связаны с удовлетворением реальных потребностей общества.

Думать о последствиях

Понятно, что сходу создать соответствующие институты, включая закупочные кодексы и нормы контрактного права, а также формирование органов и назначение лиц, представляющих соответствующие публичные образования, ответственные за регулирование отношений государственных заказчиков и фирм-подрядчиков при формировании и исполнении контрактов, быстро не удастся. Хотя в тех же Соединенных Штатах они давно и эффективно работают (административно-бюджетное управление, ФКС, институт контрактных офицеров). Это позволяет не допускать, во-первых, сговора заказчика и подрядчика по исходной, текущей и конечной ценам; во-вторых, того, чтобы стороны каждый день бегали в суд, затягивая тем самым реализацию проектов. В России Президент создал прецедент в форме Рособоронпоставки, которая только-только разворачивает свою работу. Агентства аналогичного назначения формируются в ряде регионов страны.

Нам еще предстоит разработать не только типовые контракты, которых в США свыше 400, но и осуществить разработку их типовых жизненных циклов, начиная от прогнозирования, планирования, формирования программ приобретения, вплоть до оценки последствий реализации контрактов. Необходимо прописать институциональные нормы в виде правил, стандартов, условий, которыми должны руководствоваться органы и лица, представляющие Российскую Федерацию как публичное правовое образование, регионы, муниципалитеты, заказчиков, подрядчиков и надзорные органы.

Потребуется также формирование независимой системы испытаний и оценок, с помощью которой можно было бы реально подтверждать соответствие предъявляемых требований и характеристик закупаемой продукции, в том числе в судебных целях.

В условиях, когда Президент Российской Федерации предложил «вскрыть» Гражданский кодекс, фактически появился шанс привести идеологию государственных закупок в соответствие с требованиями времени.

Как ни парадоксально, в нашем законодательстве государственными и муниципальными нуждами признаются только те нужды, которые акцептованы в реестре расходных обязательств бюджета, на самом деле они отражают скорее нужды ведомств, связанные с их функциями. И если эти нужды не отражены в бюджетной классификации, то нуждами они не признаются.
Есть шанс

В условиях симметрии проблем, с которыми сталкиваются Россия и США в посткризисный период, и асимметрии ресурсных возможностей важнейшими задачами являются обеспечение конкурентоспособности и поддержание качества жизни населения на должном уровне. Но мы не Америка и не Китай – иностранные лекала для решения задач социально-экономического развития нам не подходят.

Вместе с тем у нас есть исторический шанс пойти дальше возможностей федеральной контрактной системы США, обеспечив за счет информационных технологий синхронизацию управления контрактами, проектами и активами, начиная с уровня отдельных санкций, операций и трансакций. Фактически речь может идти о комплексировании возможностей уже принятых руководством страны решений по программе повышения бюджетной эффективности (Минфин России), федеральной контрактной системе (Минэкономразвития России) и созданию национальной платежной системы (Банк России) в рамках интегрированной федеральной контрактной системы.

К сожалению, пока дискуссии ведутся в основном о процедурах размещения наших заказов, хотя проблема выходит далеко за рамки 94-ФЗ и Федерального закона № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». При этом необходимо решить, может быть, главную на данном этапе проблему – согласование общественных потребностей с государственными и муниципальными нуждами.

Переход от двойственной симметрии интересов функциональных заказчиков и фирм-подрядчиков к тройственной симметрии интересов – крайне непростая задача, которую многие воспринимают как потенциально коррупционную схему. Но это естественная плата за неполноту контракта как юридического документа. А «договориться» троим гораздо сложнее, чем двоим. Тем более что любой представитель правового публичного образования в лице Российской Федерации, регионов и муниципалитетов всегда будет предметом постоянной атаки, как со стороны заказчика, так и со стороны функциональных заказчиков, не говоря об обществе и тех, кто дал ему мандат. Именно поэтому эти люди назначаются на должности, как правило, президентами, парламентами или премьер-министрами.

А если предусмотреть некие электронные шлюзы между контрактной системой, программным бюджетом и национальной платежной системой, то современные информационные технологии вполне позволяют обеспечить наблюдаемость и управляемость движением бюджетного рубля на всех уровнях реализации госзаказа.

Информационно-аналитическое издание jjjj№93 2011



ГОСЗАКАЗ

  Александр ПИСКУНОВ, аудитор Счетной палаты Российской Федерации
НА ПОДСТУПАХ К ФЕДЕРАЛЬНОЙ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЕ

Copyright © 2006
Sovetnik prezidenta