return_links(2); ?>
Copyright © 2006
Sovetnik prezidenta

 

 

  ОБЩЕСТВО И ВЛАСТЬ
  Дмитрий МЕДВЕДЕВ, Президент России.
Малый и средний бизнес в глобальной экономике
  Владимир ПУТИН, Председатель Правительства РФ
Энергетика: российско-болгарское сотрудничество расширяется
  Эльвира НАБИУЛЛИНА, министр экономического развития РФ
ДИВЕРСИФИКАЦИЯ ИНВЕСТИЦИЙ
  Игорь ЛЕВИТИН, министр транспорта РФ
ТРАНСПОРТ: ВЕКТОР НА ЭКОЛОГИЧЕСКУЮ И ЭНЕРГЕТИЧЕСКУЮ БЕЗОПАСНОСТЬ
  АТОМЕКС 2010
  Андрей ШИШКИН, заместитель министра энергетики РФ
Государственная политика в области энергобезопасности
  Владимир ГОРБАЧ, генеральный директор ОАО «ЦТСС»
АТОМНАЯ ЭНЕРГИЯ В МИРНЫХ ЦЕЛЯХ
  Алексей СОРОКИН, директор ЗАО «Энерготекс»
Компания, устремленная в будущее
  ДИАЛОГ АТОМЩИКОВ: ЗАКАЗЧИК – ПОСТАВЩИК
  Сергей КИРИЕНКО, генеральный директор ГК по атомной энергии «Росатом»
О проекте «Атомекс», укреплении безопасности и стратегическом планировании
  Между МАГАТЭ и Росатомом сложилось плодотворное сотрудничество
  Николай КУПРИЯНОВ, директор ФГУП «ОКБ КП»
КАБЕЛЬНАЯ ПРОДУКЦИЯ ДЛЯ АТОМНОЙ ОТРАСЛИ
  Евгений ЛУПОЛОВ, генеральный директор ОАО «Электроцентроналадка»
ОАО «Электроцентроналадка»: 35 лет в атомной энергетике
  Юрий ЛИПАТОВ, председатель Комитета Госдумы РФ по энергетике
ЭНЕРГОСБЕРЕЖЕНИЕ И ЭНЕРГОЭФФЕКТИВНОСТЬ: законодательное обеспечение государственных приоритетов России
  Валерий ЛИМАРЕНКО, директор ОАО «НИАЭП»
Прорыв в атомной энергетике
  МОДЕРНИЗАЦИЯ
  Евгений ФЕДОРОВ, председатель Комитета Госдумы РФ по экономической политике и предпринимательству
УЧЕНЫЕ – ЭТО ГОСПОДА МИРА?
  МОДЕРНИЗАЦИЯ В РОССИИ БЕЗ ИЗОБРЕТАТЕЛЕЙ НЕВОЗМОЖНА
  Россия – в инновационном мире
  «Интерполитех» формирует комплексный образ технологий безопасности настоящего и будущего
  Как повысить конкурентоспособность малого и среднего бизнеса в сфере промышленности и инноваций
  ЗАКОН
  Дмитрий ЗЕЗЮЛИН, председатель Московской городской организации изобретателей и рационализаторов, президент Московского международного салона изобретений и инновационных технологий «Архимед»
Изобретательство в России: правовое регулирование
  Фарс или тупик?
  ОБЩЕСТВО
  БАТА































ПРОЦЕДУРЫ ВАЖНЫ,НО РЕЗУЛЬТАТ – ВАЖНЕЕ
































Мартин ШАККУМ, председатель Комитета Государственной Думы РФ по строительству и земельным отношениям

На извечный вопрос: «Как нам обустроить Россию?», есть простой и ясный ответ: «Развивать транспортную инфраструктуру!»


Без опережающего развития транспортной инфраструктуры, прежде всего – строительства автомобильных дорог, – нельзя всерьез говорить о модернизации российской экономики и переходе к инновационной модели развития. Выступая на Международном инвестиционном форуме «Сочи-2010», Председатель Правительства РФ В.В. Путин отметил: «Уверен, что хорошие дороги станут важной инвестицией государства в повышение конкурентоспособности страны в целом на долгосрочную перспективу, а в ближайшие годы создадут дополнительный спрос в экономике, причем для современных дорог требуется, конечно, практически все – от песка и щебня до сложнейших компьютерных систем. Мы это прекрасно понимаем, рассчитываем на этот синергетический эффект».

Необходимо искать пути максимального повышения эффективности инвестиций в дорожную отрасль. Нельзя в буквальном смысле слова зарывать «дорожные» деньги в землю, начиная работы поздней осенью, и тем более – допускать их расхищение. И здесь нам очень важно проанализировать опыт последних лет, с тем чтобы извлечь из прошлых ошибок уроки на будущее.

Несмотря на разруху

Созданная в 1992 г. система внебюджетных дорожных фондов на практике доказала свою эффективность. Благодаря ей в самые тяжелые периоды 90-х годов прошлого века дорожная отрасль последовательно наращивала темпы строительства и реконструкции автомобильных дорог. Именно наличие внебюджетных дорожных фондов позволило реализовать Президентскую программу «Дороги России 1995–2000 гг.». В то время, наряду с обеспечением сохранности существующей сети автомобильных дорог общего пользования, ее прирост достигал 7 тыс. км в год. Этот факт говорит сам за себя, сколько бы упреков ни раздавалось в то время в отношении налогов с оборота и других механизмов, с помощью которых финансировалось дорожное хозяйство.

Мало кто из экономистов обращал внимание на следующий факт: именно эффективное развитие транспортной инфраструктуры в 90-е годы дало нам возможность сравнительно быстро выйти из кризиса после дефолта и впоследствии развиваться высокими по мировым меркам темпами.

В логике строительного процесса

За счет чего это достигалось? Система дорожных фондов была в значительной степени автономна от федерального бюджета, вернее, от процедур, регламентирующих направление бюджетных средств на финансирование капитальных вложений.

В рамках проведения единой государственной политики в области дорожного хозяйства руководство дорожной отрасли России имело определенную оперативную самостоятельность в части маневрирования ресурсами по поддержанию в работоспособном состоянии сети автомобильных дорог и ее развития.

Доходы Федерального дорожного фонда учитывались на специальном счете Центрального банка России и могли расходоваться после приятия федерального закона о бюджете на очередной финансовый период. Кроме того, была налажена система взаимодействия между федеральным и территориальными дорожными фондами.

Действующий порядок позволял руководству дорожной отрасли еще за полгода до начала очередного финансового периода сформировать согласованную и сбалансированную с территориями перспективную программу дорожных работ. Делалось это на основе прогноза доходов дорожных фондов. Эта программа позволяла провести в IV квартале текущего года всю подготовительную организационную работу по ее реализации в следующем году. Одновременно программа представлялась для рассмотрения в Минфин России и в Госдуму.

Таким образом, еще до начала года в основном определялись подрядные организации, уточнялись графики производства работ, заключались договора на поставку дорожно-строительных материалов и конструкций.

Среди прочего, это позволяло избежать весенне-летнего взрывного спроса на определенные виды материалов, а значит, и резкого роста цен на них. Это давало возможность в течение зимнего периода относительно равномерно использовать мощности предприятий по производству материалов и железнодорожного транспорта.

В течение зимнего периода готовилась техника, осуществлялось повышение квалификации персонала подрядных предприятий с учетом тех задач, которые ставились перед ними на предстоящий строительный сезон.

Как только принимался закон о федеральном бюджете на очередной финансовый год, руководство дорожной отрасли утверждало программы дорожных работ, а заказчики в кратчайшие сроки заключали с подрядными предприятиями государственные контракты. И уже в марте приступали к выполнению строительно-монтажных работ. При этом эффективно использовалось и время всего строительного сезона, и выделяемые финансовые ресурсы.

Таким образом, система внебюджетных дорожных фондов обеспечивала логику рачительного и эффективного функционирования дорожного хозяйства страны с учетом ярко выраженной сезонности дорожно-строительного производства.

Наконец, эта система была комплексной. Дорожные фонды существовали как на федеральном уровне, так и в регионах, что позволяло осуществлять согласованное управление отраслью и финансовыми ресурсами.

Организации, занимавшиеся дорожными работами, могли планировать свою деятельность на годы вперед, закупать современную технику или брать ее в лизинг, готовить нужных им специалистов. Словом, они были уверены в завтрашнем дне, а это – одна из важнейших составляющих успеха в любом деле.

Хотели как лучше…

Как говорил еще Козьма Прутков, «что имеем – не храним, потерявши – плачем». С 1 января 2001 г. Федеральный дорожный фонд был упразднен. Сделано это было по настоянию Минфина, несмотря на достаточно энергичные возражения ряда депутатов Государственной Думы. Вслед за ним были последовательно ликвидированы территориальные дорожные фонды, а финансирование дорожного хозяйства стало осуществляться непосредственно за счет средств бюджета страны.

«Хотели как лучше!» С этого момента логика эффективной организации строительного процесса в дорожной отрасли с ее специфическими требованиями оказалась подмененной логикой бюрократических процедур бюджетного процесса.

Теперь перспективные программы дорожных работ разрабатывались руководством дорожной отрасли на основе установленных Минфином России предельных объемов финансирования. Как правило, они были значительно ниже, чем предусмотренные действующей Федеральной целевой программой. Затем они согласовывались с Минтрансом, Минэкономразвития, Минфином и утверждались Правительством страны.

Это нововведение было внедрено с целью повышения эффективности расходования средств федерального бюджета. Однако на деле оно обернулось размыванием ответственности за принятые решения. На сегодняшний день федеральному центру нет дела до региональных дорог, а субъектам Российской Федерации – до федеральных. В итоге транспортная сеть оказалась буквально «разорванной» по признаку ее принадлежности тому или иному уровню управления.

Особенно сильный удар был нанесен по региональным дорогам. С ликвидацией региональных дорожных фондов средства, выделяемые из региональных бюджетов на дорожное строительство, резко сократились. Под давлением местных законодательных собраний губернаторы были вынуждены соглашаться на выделение бюджетных средств на более неотложные нужды, оставляя дороги «на потом». Финансовых ресурсов стало значительно меньше, но это еще полбеды. Хуже то, что поступление средств в дорожную отрасль в регионах отныне также оказалось «привязанным» к логике бюджетных процедур, а не к логике строительных работ.

Посчитали – прослезились

Результаты не замедлили сказаться. В период с 2000 по 2009 г. доля финансирования дорожного хозяйства в процентах от ВВП снизилась с 2,9 до 0,9 процента. При этом резко сократился объем реконструкции и нового строительства объектов дорожной инфраструктуры. В период с 2000 по 2008 г. ввод в эксплуатацию вновь построенных федеральных дорог сократился с 900 до 350?400 км в год, а территориальных дорог – с 5900 до 1800 км в год.

Общая протяженность сети автомобильных дорог только общего пользования, по данным Росстата России, в период с 2005 по 2009 г. также сократилась. Почему? За неимением возможности ремонтировать и содержать автомобильные дороги часть администраций субъектов Российской Федерации их попросту списывает с баланса!

Заявленный Минфином России трехлетний период формирования федерального бюджета, как это ни парадоксально, не расширил возможности руководства дорожной отрасли в перспективном планировании. При формировании проекта федерального бюджета на очередной финансовый год ранее одобренные на трехлетний период бюджетные проектировки коренным образом сокращались. Это привело к формированию программ дорожных работ жестко в рамках годового бюджетного процесса, в отрыве от принятых правительством федеральных целевых программ.

Понятно, что теперь в организации функционирования дорожного хозяйства определяющую роль играет логика бюджетного процесса, неукоснительная необходимость следования которой обеспечивается законодательством и контролирующими органами. Реализация закона о федеральном бюджете намертво связана с подготовкой и принятием в установленном порядке правительством Российской Федерации примерно сотни подзаконных актов, регламентирующих порядок финансирования отраслей экономики, в том числе – дорожного хозяйства. Обилие нормативных документов вкупе с бюрократической «неторопливостью» чиновников позволяет реально приступить к финансированию дорожного хозяйства в лучшем случае в конце июня текущего финансового года, когда половина строительного сезона уже позади. И только когда лимиты бюджетных обязательств доведены до главных распорядителей бюджетных средств и подведомственных подразделений-заказчиков, органы управления дорожным хозяйством могут приступить к выполнению процедур проведения подрядных торгов. Посл

е определения успешного соискателя государственного контракта на сооружение объекта дорожной инфраструктуры и его подписания, т.е. к концу июля – началу августа месяца, подрядчик вправе выйти на строительную площадку. В результате, времени на выполнение программы дорожных работ остается, к примеру, в центральной части страны в лучшем случае три месяца из семи возможных.

Между тем условия, предлагаемые победителю государственным контрактом, предписывают ему завершить работы, объем которых рассчитан на весь строительный сезон, до конца текущего года! Под угрозой всевозможных санкций за срыв договорных обязательств подрядные предприятия порой работают круглосуточно, без выходных и праздников. Ясно, что в этих условиях просто не может быть и речи о ритмичности производства, об эффективном управлении качеством, о внедрении современных инновационных технологий. Нужно любой ценой уложиться в срок строительства, определенный государственным контрактом, а вовсе не технологическими регламентами.

И все же, несмотря на все старания подрядных организаций, порой выполнить заданный объем дорожных работ в нереальные сроки, установленные государственным контрактом, не удается. Тогда, после длительных «разборов полетов», руководство дорожной отрасли вынуждено обратиться в правительство с обоснованием и просьбой о переносе неиспользованных бюджетных средств на следующий финансовый период.

Результат: программа дорожных работ не выполнена, планируемый ввод объектов в эксплуатацию сорван, средства, уже вложенные в стройку, заморожены, их экономическая эффективность сведена на нет. В то же время при подготовке проекта федерального бюджета на очередной год это дает возможность Минфину России ставить вопрос о снижении объема финансирования отрасли, как не освоившей бюджетные средства в текущем финансовом году.

Таким образом, мы имеем классическую схему, когда организация функционирования дорожной отрасли жестко определена логикой бюджетного процесса. И обратите внимание, с бюджетным процессом все в порядке! Все в соответствии с действующим законодательством, в полном согласии с установленными процедурами. Процесс идет, а результата нет!

Сделан первый шаг

Недавно по инициативе Президента РФ Д.А. Медведева было принято политическое решение о воссоздании дорожных фондов. Этот шаг заслуживает всяческой поддержки.

Председатель Правительства РФ В.В. Путин выразил уверенность в том, что возрождаемая сегодня система дорожных фондов позволит привлечь в дорожную отрасль значительные средства и перейти от реализации отдельных проектов к системному обновлению всей дорожной сети страны.

Нельзя, однако, не отметить, что настойчивые рекомендации экспертов пока приняты лишь частично. Доходы дорожного фонда будут формироваться путем последовательного ежегодного увеличения стоимости моторного топлива на 1 рубль в течение 2011–2013 гг., т.е. исходя из схемы «пользователь платит». А вот дорожный фонд утратил былую самостоятельность и стал вместо целевого внебюджетного – целевым бюджетным.

Итак, что же изменится? Целевой бюджетный дорожный фонд будет формироваться в составе федерального бюджета за счет отчислений из стоимости моторного топлива и объема финансирования 2010 г., принятого за базовый. Ожидается, что в 2013 г. объем фонда достигнет 395 млрд. рублей. Однако, согласно подпрограмме «Автомобильные дороги», финансирование только строительства новых дорог, не считая содержания и ремонта, должно было бы составить 777 млрд. рублей. Кроме того, объем неиспользованных в текущем году финансовых средств (это при нашем-то бездорожье!) будет переходить в дополнение к доходам фонда следующего финансового периода.

Предполагается, что фонд будет бюджетный, а значит, порядок его расходования укладывается в ту же пресловутую логику бюджетного процесса. Да, именно в логику бюджетного процесса, а не в логику организации строительных работ.

Это означает, что даже при несколько расширившемся горизонте планирования в отрасли система финансирования дорожного хозяйства не сможет избавиться от действующих бюрократических бюджетных процедур, что, в конечном счете, приведет к уже известному результату. То есть к доведению бюджетных средств до их главных распорядителей во второй половине июня финансового года, и далее – по известной схеме. Системные последствия от встраивания дорожного фонда в «прокрустово ложе» логики бюджетного процесса очевидны, исходя из практики последних десяти лет. Возникает законный вопрос: имеет ли смысл снова наступать на те же грабли?

Таким образом, можно констатировать: решение о воссоздании дорожных фондов – это шаг в правильном направлении. Но это только первый шаг. Следующий шаг должен заключаться в том, чтобы подчинить логику поступления бюджетных средств в строительные организации логике строительного процесса.

Отдельного внимания заслуживает проблема проведения конкурсов и аукционов, когда, например, под надуманными предлогами «снимаются с дистанции» эффективные строительные организации, имеющие солидный опыт проведения дорожных работ, квалифицированный персонал и современную технику.

Иными словами, повышение эффективности государственных инвестиций в дорожную отрасль – это комплексный процесс, в котором невозможно ограничиться полумерами. В конце концов, речь идет о том, станет ли Россия по-настоящему развитой, современной и благоустроенной страной.

 

Мартин ШАККУМ, председатель Комитета Государственной Думы РФ по строительству и земельным отношениям
ПРОЦЕДУРЫ ВАЖНЫ, НО РЕЗУЛЬТАТ – ВАЖНЕЕ

  Сергей МИРОНОВ, Председатель Совета Федерации ФС РФ
Приветствую открытие IV Международного форума и выставки «Транспорт России»!
  Интеллектуальные транспортные системы

 

ЭКОНОМИКА

 

 

 

Информационно-аналитическое издание jjjj№87 2010j